Problematika neúplných odvolání ve správním řízení

07.04.2015 18:26

Předmětem tohoto článku je problematika neúplných, resp. takzvaných blanketních odvolání. Tato odvolání nejsou v praxi nijak neobvyklá a způsobují správním orgánům nemalé problémy. Na jejich vyřizování totiž nebývá zcela jednoznačný názor a ani odborné komentáře ke správnímu řádu se touto problematiku dostatečným způsobem nezabývají. Tímto článkem pochopitelně nemohu stanovit jediný možný výklad týkající se těchto odvolání, mohu však ozřejmit některé související skutečnosti a doporučit určitá řešení, která považuji za nesprávnější. S problematikou neúplných a blanketních odvolání se setkávají správní orgány všeho druhu, jak například krajské úřady (které vedou odvolacích řízení nejvíce), tak také ústřední správní úřady, kde je celá situace o to komplikovanější (což mohu potvrdit z vlastní zkušenosti) v tom, že nemusí být zřejmé, k čemu všemu se má, resp. musí vyjadřovat rozkladová komise.

Odvolání a jeho základní náležitosti

Obecně je možné říct, že v souladu s § 81 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, může účastník řízení podat proti rozhodnutí správního orgánu odvolání, pokud zákon tuto možnost nevylučuje. V souladu s § 82 odst. 2 správní řádu musí mít odvolání náležitosti stanovené v § 37 odst. 2 správního řádu a navíc musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá (zda celé, jednotlivý výrok nebo vedlejší ustanovení) a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Současně však zákon připouští, že uvedení tohoto rozsahu (v jakém je rozhodnutí napadáno) není nezbytné, protože v případě jeho neuvedení stanoví fikci, že se účastník domáhá zrušení celého rozhodnutí[1]. Odvolání bez uvedení tohoto rozsahu by proto nebylo možné automaticky zamítat a odvolací řízení zastavovat. Z § 37 odst. 2 správního řádu dále plyne, že z každého podání musí být obecně patrno, kdo je činí (s uvedením nezbytných identifikačních údajů vázaných na fyzickou či právnickou osobu), které věci se týká a co se navrhuje.

    Pokud by z odvolání nebyly patrné ani tak základní skutečnosti, jako je vymezení toho, kdo odvolání činí, uplatnil by se § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu a odvolání by bylo odloženo (stejně jako jiná podání, která nejsou zjevně žádostí nebo z nich nelze zjistit, kdo jej učinil)[2]. V praxi však nebývá problém v tom, že by nebyl uveden odvolatel, správní orgán, kterému je odvolání určeno, nebo které rozhodnutí je napadeno, ale absentují zpravidla důvody podání tohoto odvolání, tedy specifikace toho, proč je rozhodnutí napadáno. Účastník řízení totiž nechce riskovat, že by jeho odvolání nebylo vůbec předmětem věcného přezkoumání, pouze se v některých případech pokouší získat čas a své námitky vůči rozhodnutí teprve důkladně naformulovat. Vymezení rozsahu, v jakém je rozhodnutí napadáno, souvisí navíc s § 82 odst. 3 správního řádu, který umožňuje, aby za určitých podmínek zbytek výrokové části rozhodnutí (který není napaden odvoláním), nabyl právní moci[3].

Je sice pravda, že obecná lhůta patnácti dnů[4] pro podání odvolání nemusí být v případě složitých rozhodnutí na několik desítek stran úplně ideální, nicméně je to zákonná lhůta a jako taková musí být pro účastníky řízení i správní orgán závazná a nepřekročitelná. Není pochyb o tom, že pokud by odvolání nebylo podáno [podle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu ani prokazatelným podáním poštovní zásilky] včas, bylo by považováno za opožděné a podle § 92 správního řádu je odvolací orgán zamítne, resp. pouze zkoumá, zda neodůvodňuje zahájení přezkumného řízení nebo obnovy řízení. Aby k tomu nedošlo, podává účastník, který se chce proti rozhodnutí bránit, odvolání alespoň se základními náležitostmi s tím, že v některých případech doplní jednotlivé námitky až později. Často pak uvede lhůtu, ve které slíbí odvolání doplnit (agresivnější účastníci si toto právo nekompromisně vyhrazují). Je pak otázkou, jakou povahu toto doplnění má a jestli je správní orgán povinen na toto doplnění čekat.

Právo účastníka na vyjádření

Domnívám se, že za odvolání je možné považovat pouze to, co je řádně podáno v zákonné lhůtě stanovené pro podání odvolání. To však neznamená, že později doručená vyjádření nemají žádný význam a správní orgán na ně nemusí brát ohled. Je totiž třeba zohledňovat § 36 správního řádu (který se podle § 93 odst. 1 správního řádu uplatní rovněž v průběhu odvolacího řízení), díky kterému má účastník řízení (i odvolacího) právo vyjadřovat v řízené svá stanoviska, resp. činit v průběhu řízené své návrhy. Není tedy omezen v poskytování dalších vyjádření, byť je zde limitován zásadou koncentrace řízení zakotvenou v § 82 odst. 4 správního řádu[5]. Ať už je pak ono "doplnění odvolání" označeno jakkoli, jedná se o přípustné vyjádření účastníka v řízení, které ovšem (na rozdíl od odvolání) již nemá suspenzivní či evolutivní účinky. Za doplnění odvolání, které je skutečně součástí odvolání se všemi dále uvedenými důsledky, by pak bylo možné považovat pouze takové doplnění, které by bylo učiněno ještě v  patnáctidenní odvolací lhůtě (resp. ve speciální odvolací lhůtě stanovené zvláštními právními předpisy).

Vzhledem k tomuto pojetí by pak bylo možné (a přesněji řečeno i potřebné) ona dodatečná vyjádření (označovaná například jako "doplnění odvolání") v rozhodnutí odvolacího orgánu zohlednit. Podle mého názoru by však již nemohla mít vliv na rozsah přezkumné činnosti odvolacího orgánu, který je vymezen v § 89 odst. 2 správního řádu[6]. Z tohoto paragrafu vyplývá, že odvolací správní orgán přezkoumá soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy vždy, a to i v případě, že by to nebylo odvolatelem napadáno. Správnost napadeného rozhodnutí však přezkoumává pouze v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak pouze tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.

Pokud by tedy v odvolání (tedy v tom podání, které bylo podáno v odvolací lhůtě) nebyly uvedeny žádné námitky zpochybňující správnost napadeného rozhodnutí (a nevyžadoval to veřejný zájem), je správní orgán povinen zkoumat pouze zákonnost rozhodnutí. Samozřejmě to neznamená, že nemůže zohlednit zpochybnění správnosti uvedené až v dodatečném vyjádření, nicméně s ohledem na text zákona k tomu již není povinen. Osobně pak zohlednění i těchto dodatečných námitek doporučuji, protože mohou správní orgán upozornit na řadu důležitých skutečností. Náprava provedená v rámci správního řízení pak bývá mnohem vhodnější (resp. z hlediska pohledu možné náhrady škody pro správní orgán i levnější), než kdyby byly tyto námitky zohledněny až na základě správní žaloby před správním soudem. Z tohoto důvodu[7] by proto bylo vhodnější, nejsou-li v odvolání námitky uvedeny, aby k jejich doplnění správní orgán účastníka řízení vyzval a stanovil mu k jejich doplnění přiměřenu lhůtu.   

Průtahy v řízení

  O něco komplikovanější je pak situace v případě ústředních správních úřadů, které musí odvolání předložit k posouzení rozkladové komisi[8]. Ústřední správní úřady mohou zvažovat, jestli předat rozkladové komisi k posouzení pouze původní (a tedy skutečné) odvolání i v případě, že neobsahuje žádné námitky (je neúplné nebo zcela blanketní), nebo vyčkat až na slíbená doplnění. Ona doplnění totiž často obsahují celou řadu podstatných informací, které mohou o "kvalitě" napadeného rozhodnutí hodně vypovědět. Z tohoto pohledu pak bývá pro ústřední správní úřad vhodnější vyčkat na tato doplnění a předložit nezávislé rozkladové komisi k posouzení kompletní vyjádření účastníka.

Je sice pravda, že při tomto vyčkávání by zde docházelo k určitým průtahům v řízení, nicméně účastník by se nemohl s ohledem na § 71 odst. 5 správního řádu dovolávat ochrany proti nečinnosti, protože by to byl on, kdo průtahy řízení způsobil. Například rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 332/04[9] (a podobně též např. rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 296/04[10] nebo sp. zn. I. ÚS 600/03[11]) v této souvislosti uvádí, že "důležitým hlediskem při posuzování průtahů v řízení je skutečnost, zda jsou průtahy způsobeny pouze státní mocí nebo jsou zapříčiněny i samotným jednáním účastníků řízení či stěžovatele".

Teoreticky by bylo možné polemizovat o tom, jestli má pro tyto průtahy (vzniklé dodatečným doplněním odvolání) vliv, jestli je v řízení účastník pouze jeden (který tyto průtahy způsobuje), nebo je jich více. Jak bylo uvedené výše, nemuselo by teoreticky nikomu vadit, když by průtahy způsoboval sám jediný účastník, protože ten by se nemohl dovolávat nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí v zákonné lhůtě. Zatímco v případě více účastníků by měl klást správní orgán na dodržení lhůt větší důraz, protože nelze považovat za správné, aby jeden účastník (který podal odvolání a dále ho pak doplňoval) prodlužoval řízení i vůči dalším účastníkům. Existují rovněž názory, že v případě většího počtu účastníků nelze klást na lhůty větší důraz než v případě, kdy je účastník jeden, protože lhůty pro vydání rozhodnutí musí platit ve všech případech stejně. Já bych ovšem určitý ohled na tuto skutečnost přesto nezavrhoval, protože vidím rozdíl v tom, jestli někdo takříkajíc zdržuje pouze sebe nebo zdržuje rovněž další účastníky řízení.

Dále lze zvažovat, jestli je vhodné stanovit určitou maximální dobu, kdy je ještě možné odvolání doplnit (tedy ještě se v řízení dodatečně vyjádřit). Obecně sice platí, že se účastník řízení může vyjadřovat po celou dobu řízení, je však otázkou, vůči kterému orgánu už toto vyjádření směřovat. Vůči správnímu orgánu prvního stupně má totiž smysl doplňovat vyjádření pouze do okamžiku předání odvolání spolu se souvisejícím spisovým materiálem nadřízenému správnímu orgánu. Podle § 88 správního řádu totiž platí, že v případě, kdy správní orgán prvního stupně nepřistoupí k tzv. autoremeduře, předá spis[12] (včetně odvolání a dalších následných vyjádření účastníka) odvolacímu správnímu orgánu do 30 dnů ode dne doručení odvolání. Speciální lhůta 10 dnů by pak platila v případě nepřípustného a opožděného odvolání. Lhůta oněch maximálně 30 dnů je pak fakticky nejdelší možnou lhůtou, ve které může odvolatel doplňovat svá dodatečná vyjádření k odvolání, pokud by se k nim měl správní orgán prvního stupně ve svém stanovisku pro odvolací správní orgán vyjádřit. Teoreticky by sice mohlo být vyjádření účastníka (doplnění odvolání) zasláno správnímu orgánu prvního stupně i po předání spisu, nicméně tento správní orgán by je pak pouze postoupil nadřízenému správnímu orgánu, protože by již nebyl příslušný činit v řízení nějaké úkony. Vyjádření by mohla být následně zasílána i přímo odvolacímu správnímu orgánu.

Z povahy věci by všechna vyjádření mohla být zasílána pouze do doby, než bude odvolacím správním orgánem rozhodnuto ve věci samé. I pokud by měl odvolatel vyprecizované všechny námitky k napadenému rozhodnutí do největších podrobností, ale doručil je odvolacímu správnímu orgánu až poté, kdy bylo rozhodnutí o odvolání vydáno, ztrácejí pro správní řízení smysl. Rozhodně neplatí povinnost správního orgánu čekat na všechna odvolatelem slibovaná doplnění například po dobu několika měsíců. Toto vyčkávání by totiž fakticky způsobilo rozpad celého správního řízení a nedodržení zákonných lhůt (i v případě jediného účastníka, který průtahy sám způsobuje) by bylo neúnosné. Než čekat na lhůtu, kterou si odvolatel pro svá další vyjádření určí, je vhodnější, aby mu ji správní orgán stanovil sám.

Teoreticky je totiž možné přistoupit také k aplikaci § 36 odst. 1 správního řádu a usnesením stanovit maximální lhůtu, ve které mohou účastníci uplatňovat svá práva a činit vyjádření a návrhy. Mohlo by se tak předejít situaci již nečekaných vyjádření doručených těsně před vydáním rozhodnutí (u ústředních správních úřadů zkomplikovaných i tím, že by mohla být doručena až po projednání rozkladu v rozkladové komisi).  Podle některých názorů je však sporné, jestli po této lhůtě opravdu není možné již žádné vyjádření činit, když zákon výslovně nestanoví, že se po této lhůtě již k dalším návrhům či vyjádřením nepřihlíží. Tak jako tak by tímto řešením vznikl nový problém, a to riziko dalšího odvolání podaného proti tomuto usnesení. Ve snaze urychlit vyřízení jednoho odvolání by tak mohl mít správní orgán najednou k vyřízení odvolání dvě.      

Závěrem

   Pokud bych shrnul informace uvedené v tomto článku, bylo by možné říci, že jakákoliv doplnění odvolání podaná po zákonné (zpravidla patnáctidenní) lhůtě je třeba považovat nikoli za odvolání, ale za dodatečná vyjádření, která je možné činit (není-li usnesením tato doba omezena) až do vydání rozhodnutí. Vůči správnímu orgánu prvního stupně je z povahy věci doba pro tato vyjádření omezena pouze do okamžiku, než předá spis odvolacímu správnímu orgánu. Vyjádření je pak možné činit i vůči němu. V případě těchto "dodatečných odvolání" tedy nelze hovořit o skutečném odvolání a z hlediska povinného přezkumu napadeného rozhodnutí podle § 89 odst. 2 správního řádu mají význam pouze námitky uvedené v odvolání (v zákonné odvolací lhůtě).

Vzhledem k výše uvedenému lze proto závěrem konstatovat, že by odvolání nemělo obsahovat vedle obecných náležitostí podání pouze slova "podávám odvolání", nicméně ani neúplná či tzv. blanketní odvolání nelze přehlížet. I když se v jejich případě jedná de iure "pouze" o další vyjádření účastníka řízení podle § 36 správního řádu, mají tato vyjádření ve správním řízení své místo a správního orgán si s nimi musí umět poradit.   

Autor: JUDr. Mgr. Luboš Jemelka